中國古代法家思想代表人物韓非認為“吏者，民之本，綱者也，故圣人治吏不治民”，這一思想影響深遠。封建時代的統(tǒng)治者特別注重吏治，在防范官員亂作為的同時也十分關(guān)注官員不作為現(xiàn)象，按照“無功即有過”的原則對那些不作為的官員進行治理和懲戒。

秦朝：“廢令”者流放

在上古時期的吏治思想中，不作為是瀆職罪中重要的類型，《尚書大傳》有“百姓不親，五品不訓(xùn)，則責(zé)司徒”“溝瀆擁遏，水為民害，田廣不墾，則責(zé)之司空”的話，《韓詩外傳》也說“山陵崩陁，川谷不通，五谷不殖，草木不茂，則責(zé)之司空”，這些話的意思，都是講社會沒有治理好、經(jīng)濟沒有得到發(fā)展，就要對主管官員進行問責(zé)。

秦朝建立后，法令更加完備，對各級官員如何履行職責(zé)有詳細規(guī)定。如對管理倉庫的官員，規(guī)定其要做好日常防衛(wèi)工作，加強夜間巡邏、值守，嚴防煙火、漏雨等。涉及玩忽職守罪的，秦律常以“不從令”“犯令”“廢令”相稱，這樣的官員一般都要承擔(dān)責(zé)任，根據(jù)所犯過失的大小分別受到懲處，而流放是常常被用到的刑罰。

明朝：田地荒蕪也是罪

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主導(dǎo)的古代社會，出現(xiàn)田地荒蕪現(xiàn)象也被認為是官員不作為的重要表現(xiàn)，歷代從吏治角度對治理這方面問題也有許多規(guī)定，其中以明朝的做法最為細致。明律規(guī)定，除非“水旱、冰雹、蝗蟲等天災(zāi)所致”，其它田地?zé)o故荒蕪或“應(yīng)課種桑麻之類而不種者”，相關(guān)官員都要予以處罰。

明太祖朱元璋在位31年，經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。洪武二十六年（1393年），天下稅糧合計3200多萬石，是元朝平均水平的1.5倍以上。這些成就的背后有億萬人民群眾的辛勤努力，但不容否認的是，從制度層面督促各級官員戒散戒懶、努力作為也是取得成功的保證之一。

清朝：整治司法不作為

到了清朝，在治理官員不作為方面，除延續(xù)前代各種有效做法外，還進行了許多創(chuàng)新，懲治司法不作為就是一個重要方面。

《大清律例》中有“告狀不受理”一條，規(guī)定在非停審時間如農(nóng)忙期以外呈訴有關(guān)戶婚、田宅、斗毆等事，以及在停審期間控告謀反、盜賊、人命等，只要“查有確據(jù)”，應(yīng)管官員必須受理，如不受理，則根據(jù)控告內(nèi)容不同分別對主管官員進行處罰。

晚清時，借鑒日本刑法而制定的《大清新刑律草案》又加入了許多近代司法理念和規(guī)定，比如對警察、檢察人員等不履行特定保護職責(zé)的要追究刑事責(zé)任，強調(diào)司法官員及其輔助人員遇公民受不法侵害而請求救助時必須履行保護責(zé)任。

面對不作為的“軟拒絕”，只有加強制度建設(shè)、強化管理才能予以有效克服。中國古代封建王朝時常陷入“歷史周期律”的循環(huán)中，吏治也不例外，依靠幾條規(guī)定自然解決不了官員隊伍不作為的頑疾，但歷代懲戒官員不作為的做法仍然有一定的借鑒價值。

（摘編自7月15日《北京日報》 陳忠海/文）